Selama lebih dari satu dekade terakhir, pemerintah Indonesia gencar menggunakan insentif pajak sebagai instrumen untuk menarik investasi dan menjaga daya saing industri. Sejak 2011 hingga November 2024, pemerintah telah memberikan insentif pajak kepada 655 investor. Di antaranya, 221 investor menikmati fasilitas tax holiday, dengan total realisasi investasi mencapai Rp421,94 triliun serta USD 479 juta. Sedangkan 234 investor mendapat tax allowance, menghasilkan investasi senilai Rp90,35 triliun dan USD 8,5 juta.
Meskipun tax holiday berhasil menarik investasi senilai Rp421,94 triliun, efektivitasnya masih dipertanyakan. Zolt (2018) menegaskan, di banyak negara berkembang, insentif pajak jarang efektif menarik investasi baru, tetapi lebih sering hanya memberikan keuntungan tambahan kepada investor yang memang sudah beroperasi. Hal ini diperkuat dengan fakta bahwa pada 2017 tak ada pendaftar baru untuk tax holiday di Indonesia, sebuah indikasi bahwa insentif ini kehilangan daya tarik, (Pohan et al. 2018). World Bank (2018) meyakini bahwa skema tax holiday tidak cukup efektif untuk diterapkan karena tidak sebanding dengan potensi pemasukan yang terpangkas jika kebijakan itu diterapkan.
Insentif Pajak dan Potential Lost
Bagiamana dengan Indonesia? Jika dilihat dari sisi penerimaan negara, insentif ini bukan tanpa biaya. Laporan Kementerian Keuangan (2023) mencatat bahwa besaran belanja perpajakan (tax expenditure) Indonesia mencapai Rp362,5 triliun atau setara 1,73 persen dari PDB. Angka ini menggambarkan potensi penerimaan negara yang “hilang” akibat kebijakan insentif. Dengan kata lain, meskipun ada tambahan investasi dari investor yang menikmati tax holiday maupun tax allowance, negara juga harus menanggung konsekuensi berupa pengurangan ruang fiskal.
Dalam praktik kebijakan fiskal, insentif pajak sering dijadikan instrumen untuk menarik investasi, mendorong pertumbuhan sektor tertentu, hingga mengatasi guncangan ekonomi. Namun, satu kelemahan besar yang berulang dalam desain kebijakan insentif di Indonesia adalah absennya mekanisme penghentian otomatis atau sunset clause yang tegas. Sunset clause adalah ketentuan hukum yang memastikan insentif berakhir pada waktu tertentu, kecuali diperpanjang melalui evaluasi yang transparan dan berbasis data (Shaviro, 2009). Tanpa adanya klausul ini, insentif cenderung menjadi permanen, meskipun tujuan awalnya sudah tercapai.
Fenomena ini juga disebut oleh Klemm & Van Parys (2012), yang menyoroti bahwa negara-negara berkembang kerap gagal menghentikan insentif karena adanya tekanan politik, lobi investor, atau ketakutan kehilangan daya saing investasi. Dalam konteks ini, sunset clause menjadi instrumen penting. OECD (2022) bahkan menekankan bahwa tanpa sunset clause, negara berkembang cenderung terjebak pada “kompetisi insentif” yang tidak sehat, saling berlomba memberikan keringanan pajak tanpa memperhitungkan kerugian fiskal jangka panjang.
Sunset Clause
Sayangnya, di Indonesia desain sunset clause masih lemah. Beberapa insentif memang diberi batas waktu formal, seperti tax holiday yang berlaku 5–20 tahun. Namun, dalam praktiknya perpanjangan sering diberikan tanpa evaluasi yang transparan. Celah ini menyebabkan insentif bertransformasi menjadi beban permanen. Padahal, ketergantungan fiskal pada insentif pajak yang membebani penerimaan dapat menciptakan ketidakstabilan fiskal jangka panjang.
Oleh karena itu, mendesain ulang insentif pajak dengan sunset clause perlu menjadi prioritas kebijakan fiskal Indonesia. Pertama, regulasi sunset clause harus dinaikkan ke level Peraturan Pemerintah (PP) atau bahkan Perppu. Dengan dasar hukum yang kuat, insentif tidak dapat diperpanjang hanya melalui keputusan menteri teknis. Kedua, evaluasi efektivitas insentif perlu dilakukan oleh lembaga independent misalnya Badan Kebijakan Fiskal (BKF) bekerja sama dengan lembaga akademik dengan indikator yang terukur, seperti multiplier investasi, penyerapan tenaga kerja, kontribusi ekspor, atau inovasi teknologi (James, 2016). Ketiga, pemerintah perlu membangun dashboard digital untuk memantau siklus hidup setiap insentif dari kapan insentif mulai berlaku, kapan berakhir, hasil evaluasi, dan keputusan perpanjangan. Transparansi semacam ini akan menumbuhkan kepercayaan investor sekaligus meningkatkan akuntabilitas publik.
Meski demikian, rekomendasi ini bukan tanpa risiko. Ada kekhawatiran bahwa penerapan sunset clause ketat akan melemahkan daya tarik investasi, khususnya di sektor padat karya seperti tekstil atau UMKM. Namun demikian nyatanya, kepastian hukum justru lebih dihargai investor daripada insentif yang berlebihan. Mauritius, misalnya, berhasil meningkatkan iklim investasi dengan memangkas insentif berlapis dan menggantinya dengan tarif pajak rendah yang stabil (IMF, 2008). Bagi Indonesia, desain sunset clause yang selektif, misalnya hanya diberlakukan pada insentif besar seperti tax holiday, tax allowance, atau super deduction dapat menjadi kompromi yang menjaga daya saing sekaligus menutup kebocoran fiskal.
Pada akhirnya, reformasi insentif pajak melalui sunset clause bukan sekadar teknis administratif, melainkan pergeseran paradigma: dari memberi “hak permanen” kepada dunia usaha, menuju kontrak fiskal yang berbasis hasil. Dengan sunset clause, insentif pajak diperlakukan sebagai investasi publik yang harus dipertanggungjawabkan. Jika berhasil, dapat diperpanjang; jika gagal, harus dihentikan. Langkah ini akan memperluas ruang fiskal, meningkatkan keadilan antarsektor, dan memperkuat fondasi penerimaan pajak Indonesia dalam jangka panjang.
