Di tengah semakin terintegrasinya ekonomi global, batas negara tidak lagi menjadi penghalang bagi aktivitas bisnis. Perusahaan dapat menjual produk di satu negara, memproduksi barang di negara lain, menggunakan aset tidak berwujud dari yurisdiksi yang berbeda, hingga memperoleh keuntungan dari pasar yang tidak secara langsung menjadi lokasi kantor pusatnya.
Namun, di balik kemudahan transaksi lintas negara tersebut, muncul persoalan mendasar dalam sistem perpajakan internasional: siapa yang sebenarnya berhak memungut pajak atas penghasilan yang tercipta dari aktivitas global tersebut? Apakah negara tempat perusahaan berdomisili atau negara tempat aktivitas ekonomi berlangsung?
Pertanyaan tersebut menjadi salah satu isu paling kompleks dalam hukum pajak internasional. Negara domisili berargumen bahwa perusahaan yang menjadi penduduk pajaknya wajib membayar pajak atas seluruh penghasilan globalnya. Sementara itu, negara sumber berpendapat bahwa mereka memiliki hak karena menyediakan pasar, infrastruktur, tenaga kerja, dan lingkungan ekonomi yang memungkinkan terciptanya penghasilan tersebut.
Konflik antara dua kepentingan tersebut kemudian melahirkan instrumen yang dikenal sebagai Perjanjian Penghindaran Pajak Berganda (P3B) atau tax treaty. Melalui perjanjian ini, negara-negara berusaha membagi hak pemajakan agar tidak terjadi klaim pajak secara bersamaan yang dapat menghambat investasi internasional.
Namun, persoalannya tidak berhenti pada keberadaan tax treaty. Pertanyaan yang lebih besar adalah: bagaimana pembagian hak pemajakan tersebut dirancang dan apakah sudah mencerminkan keadilan bagi seluruh negara?
Tax Treaty: Solusi Teknis dengan Dimensi Politik
Secara teori, tax treaty dibuat untuk menciptakan kepastian hukum, mencegah pajak berganda, dan memberikan kepastian bagi dunia usaha. Dengan adanya tax treaty, perusahaan multinasional dapat memperkirakan kewajiban pajak saat menjalankan bisnis lintas negara.
Akan tetapi, tax treaty pada praktiknya bukan sekadar dokumen teknis mengenai tarif pajak atau mekanisme penghindaran pajak berganda. Tax treaty juga merupakan hasil kompromi ekonomi politik antarnegara.
Negara yang memiliki modal besar tentu memiliki kepentingan untuk memastikan investasi dan perusahaan nasionalnya tidak menghadapi beban pajak berlebihan di luar negeri. Sebaliknya, negara berkembang yang menjadi tujuan investasi berusaha mempertahankan haknya untuk memajaki aktivitas ekonomi yang terjadi di wilayahnya.
Tarik-menarik kepentingan inilah yang kemudian terlihat dalam dua model tax treaty paling berpengaruh di dunia, yaitu OECD Model Tax Convention dan United Nations Model Double Taxation Convention (UN Model).
Model OECD selama ini menjadi salah satu rujukan utama dalam penyusunan tax treaty internasional. Namun, perlu dipahami bahwa model ini berkembang dalam lingkungan negara-negara maju yang secara historis lebih banyak berperan sebagai negara pengekspor modal (capital-exporting countries).
Karena latar belakang tersebut, OECD Model cenderung memberikan porsi hak pemajakan yang lebih besar kepada negara domisili, yaitu negara tempat perusahaan atau investor berdomisili.
Pendekatan ini terlihat dalam berbagai ketentuan OECD Model. Negara sumber tetap diberikan hak untuk memajaki beberapa jenis penghasilan, seperti dividen, bunga, dan royalti, tetapi dalam batas tertentu. Sementara itu, untuk laba usaha perusahaan asing, negara sumber umumnya baru dapat mengenakan pajak apabila perusahaan tersebut memiliki Permanent Establishment (PE) atau Bentuk Usaha Tetap.
Konsep PE menjadi elemen penting dalam OECD Model karena berfungsi sebagai batas agar negara sumber tidak mengenakan pajak hanya karena adanya transaksi. Negara sumber harus membuktikan adanya kehadiran bisnis yang cukup signifikan sebelum dapat memajaki laba usaha.
Dari sudut pandang investasi, pendekatan ini memberikan kepastian dan mencegah negara tujuan investasi mengenakan pajak secara terlalu luas. Namun, dari perspektif negara berkembang, pendekatan tersebut menimbulkan pertanyaan mengenai apakah negara tempat aktivitas ekonomi berlangsung memperoleh bagian yang adil dari nilai ekonomi yang tercipta.
UN Model dan Upaya Mengembalikan Peran Negara Sumber
Kritik terhadap dominasi OECD Model kemudian mendorong lahirnya UN Model. Model ini disusun dengan mempertimbangkan posisi negara berkembang yang umumnya menjadi negara penerima modal (capital-importing countries).
Bagi negara berkembang, aktivitas ekonomi perusahaan asing tidak hanya terjadi di kantor pusat atau negara domisili. Nilai ekonomi juga terbentuk melalui pasar lokal, konsumsi masyarakat, tenaga kerja, sumber daya, serta berbagai fasilitas publik yang disediakan oleh negara sumber.
Karena itu, UN Model memberikan penekanan yang lebih besar pada prinsip source taxation, yaitu gagasan bahwa negara tempat penghasilan dihasilkan memiliki hak yang lebih kuat untuk mengenakan pajak.
Pendekatan ini berangkat dari argumen sederhana: jika suatu negara ikut menciptakan kondisi yang memungkinkan keuntungan tersebut muncul, maka negara tersebut seharusnya memperoleh bagian dari penerimaan fiskal atas keuntungan tersebut.
Dalam konteks pembangunan, argumen ini menjadi semakin relevan. Bagi negara berkembang, penerimaan pajak bukan hanya persoalan pendapatan negara, tetapi juga berkaitan dengan kemampuan membiayai pembangunan, menyediakan infrastruktur, dan memperkuat layanan publik.
Adapun perbedaan filosofi OECD Model dan UN Model paling terlihat pada konsep Permanent Establishment. OECD Model melihat PE sebagai instrumen pembatasan agar hak pajak negara sumber tidak terlalu luas. Sebaliknya, UN Model melihat PE sebagai dasar untuk memastikan negara sumber tetap memperoleh hak pemajakan ketika terdapat hubungan ekonomi yang nyata dengan wilayah tersebut.
Karena itu, UN Model memperkenalkan konsep “limited force of attraction”. Melalui pendekatan ini, negara sumber dapat memiliki ruang yang lebih besar untuk mengenakan pajak atas penghasilan yang memiliki hubungan ekonomi dengan PE, meskipun penghasilan tersebut tidak sepenuhnya berasal dari aktivitas PE secara langsung.
Pendekatan ini berbeda dengan OECD Model yang lebih ketat dalam memisahkan penghasilan yang benar-benar berasal dari PE dari penghasilan lainnya. Perbedaan tersebut menunjukkan bahwa perpajakan internasional bukan hanya persoalan aturan teknis, tetapi juga persoalan tentang bagaimana dunia menentukan distribusi manfaat dari globalisasi ekonomi.
Perdebatan antara OECD Model dan UN Model pada akhirnya menggambarkan dilema besar dalam sistem perpajakan global. Jika hak pemajakan terlalu banyak diberikan kepada negara domisili, negara berkembang berisiko kehilangan basis pajak dari aktivitas ekonomi yang terjadi di wilayahnya. Namun, jika negara sumber diberi kewenangan yang terlalu luas, kepastian investasi internasional dapat terganggu.
Oleh karena itu, tantangan utama perpajakan internasional bukan sekadar memilih apakah dunia harus mengikuti OECD Model atau UN Model. Tantangan sebenarnya adalah membangun sistem yang mampu menciptakan keseimbangan antara kepastian investasi dan keadilan dalam distribusi penerimaan pajak.
Di era ekonomi digital dan rantai nilai global yang semakin kompleks, pertanyaan mengenai siapa yang berhak memajaki bukan lagi sekadar persoalan hukum. Ini menjadi pertanyaan mengenai bagaimana negara-negara di dunia membagi manfaat ekonomi global secara lebih adil.
